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东方早报首席评论员,新著:《鲁宁视线》(民主与建设出版社出版)

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改革立法不能给改革攻坚提供直接动力  

2006-03-19 16:28:39|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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          为改革立法不能给改革攻坚提供直接动力

             鲁宁:东方早报上周四社评 
   
  经深圳市人大常委会审议通过,国内首部为改革创新提供保障的地方法规———《深圳经济特区改革创新促进条例》(以下简称《条例》)正式出台。
    此法规从去年下半年开始就颇受国内舆论关注。草案中最令人关注与玩味的一条是,只须符合三种情况,一旦改革创新失败可免予问责和追究。
    由于中国的改革再次走到历史的十字路口,伴随改革何去何从的第三次思想交锋有可能成为第三次思想解放的先声。因而,深圳为改革立法的举动,在部分学者和诸多媒体眼里,似乎被高看了一截。
    当代中国的改革有两个基本特点:第一,在改革的前半期,体制内力量是推进改革的主要动力源,到了上世纪末期,改革才开始由体制内力量以及由市场化所生成的“市场力”共同推进,但前者仍起主导性作用;第二,摸着石头过河———法制的力量开始介入改革已是上世纪末年的事情,而且,所言介入主要集中于改革事项的具体操作层面,而不是介入改革是否进行及改什么、怎么改的决断。改革走到今天,深圳颁行地方性《改革创新促进条例》本身就属“改革”的一种尝试。如果不考虑中国改革的特定“国情”语境,以立法推进、保障和规范改革的行为选择肯定错不了,但实际操作却不可能脱离“国情”之羁绊,导致《条例》之类的法规有可能被虚置一旁。
    基于《条例》对改革创新的主体、责任、程序以及激励约束皆做了法理界定,深圳及国内有部分学者认定,《条例》的最大价值在于运用法律手段力求将改革由“人治”变为“法治”,从而全方位深入推进改革。这个判断过于理想化,“法治”推进改革只作用于操作层面的“技术规范”,它本身(包括法律或法规)不可能成为改革的“动力源”。而且,在法制建设初显成效的今天,所有具体的改革都有可能涉及到对原有法律法规或行政规章的冲撞、突破直至颠覆,这与学者解读《条例》所期待出现“法治”条件下的改革愿望存在显而易见的悖论。
    有人说中国改革28年,始终没能解决为何要改革,为谁而改革的问题。假如此说成立,那么,改革创新谁为主体,谁为改革的对象似乎同样模糊不清。这其实都属伪问题。就现阶段而言,改革的主要对象毫无疑问是政府本身。由于政府自身改革长期滞后,才导致了经改与社改的不配套,才出现一系列改革的“综合反应征”。至于谁为改革创新的主体,在现阶段首先亟待创新的显然系政府职能和政府工作的重心转移。然而改革走到今天,于政府职能转变和工作重心转移,留给地方率先大胆突破的项目和内容已经不多。没有上头推出全局范围内的行政改革举动,地方要想深化行政改革也难。譬如2002年,浙江在深化审改时率先在省内实施由上而下逐级下放审批权,但终究难以进一步深化而转化为“新的生产力”,“上”不改而只改“中”与“下”,留给地方的“自由裁量权”终究有限。由此,我们既要承认《条例》的出台属于“改革”之举,但《条例》自身并不能为改革攻坚提供直接动力。
    舆论对《条例》所表达的诸多期许,说到要害处,其实就是对深化改革、加快改革攻坚步履的强烈期待。针对第三次围绕改革的争论,我们从一开始就不大担心改革会开倒车,我们只担心改革在关键领域的继续迟滞和拖延所导致的矛盾积累会进一步恶化改革的外部环境。事实正是如此,“两会”期间胡锦涛总书记在参加上海代表团审议时关于“深化改革不动摇”———力求在重要领域、关键环节寻求改革新突破的重要表态,既反映出全社会对改革的基本共识,又印证了改革不可能停顿———想停也没法停下来的规律。
    我们对《条例》价值作客观评估,还有一点不可遗漏:这就是首次将“保障人民群众分享改革创新成果”作为该《条例》的一项具体法条。我们知道,尽管实际分享及分享程度并不直接源自于法条的约束,但在法理层面,落实分享要求的刚性的确增加了。


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